从北京到虎门两亿人的城镇化梦想

从北京到虎门 两亿人的城镇化梦想

我们时常会感到无助。尤其遇到强大的政策樊篱的时候。　　我的一位朋友前段时间就被暂住证搞得焦头烂额。他是一个典型的白领，在一家外企工作，薪水丰厚，自信非凡，正筹备在北京买房。但是，他的优越感在北京市一家最普通的派出所内遭到严重打击。

他需要一个暂住证，却被告知，他所在的公司不具备办暂住证的条件。他没弄明白具体的政策规定究竟是什么，也找不到一个愿意为他提供暂住落脚拥有北京房产或者户籍的亲戚。在北京工作生活快10年了，却拿不出一个暂住证，他有点赌气，质问派出所工作人员，“还办什么暂住证，你们应该给我办理居住证。现在不是要户籍改革吗？”　　那个坐在工作台后面、不时玩弄手机的姑娘头也不抬回答，“你说的那是以后的事，北京现在没有居住证。”就这样无功而返，他像个泄了气的皮球。　　他生活的这个城市，是一个拥有2000多万人口的超大城市。而他只是其中772万没有北京户口的“伪市民”之一。尽管如此，北京的城市化率已经超过了80%，是中国到目前为止为数不多率先实现城镇化的城市之一。　　按照2014年3月出台的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，目前中国常住人口城镇化率为53.7%，但中国户籍人口城镇化却率只有可怜的36%左右。　　最典型的案例发生在虎门。这是广东省东莞市下属一个乡镇，因100多年前的那场鸦片销毁行动而闻名。2012年，虎门GDP接近350亿，是中国经济最发达、城镇化率最高的乡镇之一。虎门目前外来人口超过50万，而当地户籍人口只有13万。在吸引了如此众多的外来人口投身当地经济发展之后，如何管理城市成为政府难题。大量的外来人口需要医疗、教育、居住等基本的公共服务。对于当地政府来说，虎门镇城市化已经完成，但几十万虎门人的城市化尚未真正起步。　　虎门面临的，是人的城镇化，这是中国新型城镇化的核心。同时，虎门也集中体现了眼下政策制定者思路中最适合中国的新型城镇化模式—城市群形态。虎门如此，上海、北京、深圳等走在中国城镇化前列的发达城市亦如此。这些在城镇化图谱中身居显位的领先者，都面临着户籍制度改革、外来人口市民化以及基本公共服务均等化等一系列难题。　　北京、虎门等中国大部分城市表现出来的户籍人口和常住人口之间的剪刀差，代表的正是中国目前2亿多在城市和乡村之间做候鸟式迁徙的打工族面临的困境。他们是“伪市民”，他们在城乡之间飘忽不定的命运和冷热不均的社会待遇，是当下中国城镇化状况的真实写照。　　中国自2013年新一届政府上台后便开始加快城镇化进程，《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》确定的目标是：到2020年实现常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。　　这份规划试图通过一种“新型城镇化”来解决庞大“伪市民”的身份落地。这让众多漂泊的“候鸟”有了一个似乎看得见的城市梦。　　但这注定将是一场艰难的长征。长期以来，人们将户口视为在城市落脚的唯一证明和通道。人们如此在乎一个发达城市的户口，核心其实是这个户口本背后种种市民福利和保障。而中国目前有超过两亿在城市居住的人享受不到这种市民待遇。按照估算，至2020年中国还需要解决大约3亿人的城市化问题。在追求城市梦的道路上，户口也许并不是唯一的通行证，前提是政府需要解决户口背后的种种不均等的城市福利和公共服务。　　均等的城市福利和公共服务，与这些城市里的“伪市民”都还相隔甚远。在北京，我的那位朋友在他的微博里写到，“这座城市结构依旧，铁桶般的外衣更加坚固了。”　　7月5日，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文对外称，相关部门正在对《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(下称《意见》)做最后修改，预计很快将对外颁布。　　知悉《意见》内容的人士说，户籍改革的整体目标是，到2020年，要重点解决2亿农民的城镇落户问题，政策上放开小城镇、小城市户籍限制将是趋势，北京、上海、广州等特大城市，户籍放开的可能性则非常小，放开到什么地步，取决于当地政府的意愿和发展规划。但也不是没有任何松动的可能性，居住证或许成为大城市户籍改革的一个方向。　　国家发改委一名参与起草《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》文件的官员，就不认为应该放开大城市的户籍制度。因为他对当地政府部门能否管理好人口剧增的大城市或者超大城市，信心不足。　　这名官员说，我们要做好管理3000万以上甚至5000万以上超大城市的准备，因为我们现在的城市已经呈蔓延扩张的趋势，大城市有好的医疗资源、教育资源等等，对人口、对产业的吸引是很难避免的，这是由市场规律决定的。　　这是中国新型城镇化进程最大的挑战之一。不少大城市已经患上了交通拥堵、资源紧缺等所谓“大城市病”，但越来越多的年轻人仍然渴望来到这里进行青春的冒险，因为这里的资源还在聚集。小城镇的户籍准备放开，可年轻人却并不感兴趣。对他们而言，那里资源太少了。　　但这却是一些地方政府眼中的机会。诸多不断在膨胀的城市，纷纷学习东部先富起来的大哥们，模仿它们的路径，通过年复一年的投资建设造城发展。　　重庆便是其中之一。这座位于中国西南、长江上游的最年轻直辖市，为解决有限的土地资源，发明了“地票”。当地政府将其视为一项有效缓解农村土地与城市用地矛盾的制度创新。“地票”交易始于2008年，而直到前不久，中共十八届三中全会有关决定才明确提出允许农村土地入市交易，重庆比全国提前了整整五年开始探索农村土地交易。在过去的几年间，重庆地票模式一直饱受争议，至今不断。　　国家发改委一名官员提供的信息显示，近20年，重庆城市建成区面积扩大了2.5倍，但其人口增加微乎其微。　　在河北省固安县，你能看到迄今为止城镇化最大胆的尝试。这个距离北京仅有几十公里的县城，是中国众多中小城市的典型代表，在城市化进程中尚处在早期阶段，需要大量的工业、厂房、GDP以及光鲜亮丽的高楼大厦。当地政府将固安工业园区的建设和开发交给了一家投资管理公司，这家依靠资本驱动的投资公司，核心业务包括园区开发运营和城镇开发建设。固安似乎找到了一种看起来最为便捷的城镇化通道。　　眼下，中国经济增速放缓的态势，这又为地方政府提供了合理的造城契机。地方官跑到国家发改委、财政部等掌握项目规划审批、国家财政审批大权的部委，请求它们对当地诸多大型投资项目进行支持，他们将这些项目与中央部署的新型城镇化联系起来，认为既保证短期的经济增长，又能为未来的城镇化打下基础。如此，熟悉的一幕又回来了。他们要么“要地不要人”，要么“要钱不要城”。　　在过去的很多年，城镇化成为地方拉动经济增长的重要动力之一。以“造城”为核心，地方政府可以轻而易举地打造一个“卖地、建房、修路、招商、收税、升官”的完整产业链。这个链条成就了唯GDP论者，却割裂了人与城市。人们生活其中，却享受不到城市的社保、医疗、子女教育等基本的公共服务。　　这原本是过去多年城市管理者对外来人口的欠账。在新型城市化的开始阶段，政府需要先还上这一笔。无论是中央政府、地方政府还是个人，都不可能独自偿还这一欠账。如何补上缺口？又如何构建新的外来人口进城机制？各方权衡的结果，将检验政府在面对人的城镇化时的勇气和担当。　　中央政府已经准备让渡更多的财税权利给地方，以解决外来人口市民化问题。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》表态要完善财税体制，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，同时通过推进政策性金融机构改革、建立外来人口基本服务均等化的成本分担机制等方式，来解决外来人口的城市落脚难题。　　去年年底召开的全国发展和改革工作会议，将完善国家新型城镇化规划、推进新型城镇化试点作为2014年的一项重点改革任务。　　国家发改委官员说，他们正在着手推动出台户籍、土地、资金、住房、基本公共服务等方面的配套政策，同时围绕建立农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、降低行政成本的设市模式等方面，计划在不同区域开展不同层级、不同类型的试点。　　2014年4月30日，国务院批转的《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》称，深化户籍、土地等体制改革，推进以人为核心的新型城镇化，紧紧围绕解决好现有“三个1亿人”问题，推进户籍制度改革和基本公共服务体系建设。　　“三个1亿人”，是新一届政府从2014年—2020年要完成的一项重要任务。具体是指：现有进城务工人员1亿人就地落户，西部地区新增1亿人就地城镇化问题，以及改造1亿城中村人的棚户区问题。这需要大量的资金投入，据住建部测算，仅完成1亿人棚改任务，至少需要3000万套棚改住房(按照一套住房一家人，一家人有3名成员计算).　　这些任务，是中国漫长而艰难的城镇化进程的一部分，这意味着，地方政府需要与过去把城镇化一味当做赚取GDP机器的思维告别，地方政府需要拿出真金白银来为“伪市民”提供一个平等的城市身份和待遇。　　但眼下中国经济遇到的三期叠加困境，似乎让上述改革任务放缓了。国务院发展研究中心主任李伟在7月1日出版的《求是》杂志上发表的一篇名为《着力培育经济增长新动力》的文章说，当前经济增长面临的下行压力主要表现为投资增速回落，“稳投资”是实现全年预期目标的关键所在，为此，需要特别关注并处理好稳增长与控风险、调结构以及需求管理与推进改革之间的关系。　　李伟在文章中进一步指出，就需求管理与推进改革而言，针对经济短期波动，特别是大幅波动，采取适宜的促进需求的政策措施是有必要的，但若没有调结构、换机制的配合，这类措施有可能会加重结构失衡，强化原有的增长方式。因此，要向经济体制改革要红利。　　但他没有提到新型城镇化，以及更为根本的户籍制度改革。他说，我国仍处在后发追赶进程中，具有良好经济效益或社会效益的投资项目较多，可投资空间依然较大。城市地下管网等亟待更新改造，基础设施质量需要全面提升；中西部地区和广大农村发展明显滞后，历史欠账多。　　李伟为当下的中国经济列车开出的药方，其实与城镇化进程并不冲突，二者之间甚至可以互为推动。只是，中国新型城镇化的根本问题—户籍制度改革同样亟待解决。这不仅涉及到城市人基本服务均等化的问题，更涉及到释放中国未来劳动力要素市场活力的问题。　　开头提到的那位朋友，去办暂住证是为了申请购买自住房。今年6月23日，北京首个自住房的摇号结果公布，7月14日，北京第三个自住房项目金隅汇景苑也公布被选中的9900户申购家庭。　　连备选大名单都没能入围的朋友后来惊讶地得知，被选上的北京第一个自住房项目申购者中，在结果公布后，至少有141户放弃了选房资格。原因是，定价太贵了，买不起。　　这是一个令人瞠目又有点黑色幽默意味的结果。自住房原本是为了这个城市的“夹心层”准备的，为此排除掉了很多非北京户口或者没办法拿出暂住证的外乡人。结果却发现，这个“夹心”的政策设计，被新型城镇化背景下的户籍制度绊了一跤。

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